今年8月20日，《国务院办公厅关于加快农村寄递物流体系建设的意见》（国办发〔2021〕29号，以下简称《意见》）发布，进一步明确了建设内容和重点任务，为未来发展指明了方向。《意见》中，四项体系建设工作要求中国邮政全部参与，四项重点任务除“放管服”的其余三项要求中国邮政全部参与。本文特对《意见》进行详细解读。
□吴一啸 张琳超 史方彤
一、政策背景、意义及沿革
（一）政策背景
《意见》是国务院自2009年发布首个物流专项规划以来，再次聚焦物流体系建设，推出的农村寄递（快递）专项新政。《意见》中明确要求中国邮政集团有限公司参与的工作章节参见表1。
——党中央、国务院高度重视农村寄递物流体系建设。“三农”问题一直是中央、政府工作的重中之重，随着农村电商的兴起，农村寄递物流在增加农民收入、释放农村内需潜力、服务农业农村发展方面的作用日益凸显，提升农村寄递物流的质量和水平成为落实乡村振兴战略的重要任务。习近平总书记强调，要补齐农村公共服务设施建设短板，发展流通新技术新业态新模式，积极发展农村电子商务和快递业务，支持电商扶贫，拓宽农产品销售渠道，增加农民收入。李克强总理连续两年在《政府工作报告》中对“快递进村”进行部署。近期举行的中央政治局会议也要求，加快贯通县乡村三级电子商务体系和快递物流配送体系。
——农村寄递物流成为农产品出村进城、消费品下乡进村的重要渠道。近年来，邮政快递业加速下沉到农村，已成为支撑服务农民、农业发展和疏通农产品流通与消费品下行的重要生力军。2020年，农村地区揽收和投递快递包裹超过300亿件，带动农产品进城和工业品下乡超过1.5万亿元。在农产品上行方面，2020年快递服务现代农业单一品种的农产品年均寄发量已经超过100万件，金牌项目的年寄发量超过1000万件；在消费品下乡方面，下沉市场的消费潜力逐渐释放，今年5月1～5日，全国农村地区投递快递包裹3.6亿件，同比增长达三成。
——农村寄递物流体系建设取得积极突破，但仍存在一些亟待解决的问题。一方面，发展农村寄递物流体系具备良好基础。在网络布局上，所有农村乡镇已建有邮政局所，100%的建制村实现了直接通邮，主要快递品牌的网点在全国98%的乡镇已经实现了覆盖；在发展路径上，探索形成邮快合作、快快合作、快交合作、快商合作等多种“快递进村”模式；在服务现代农业方面，积极推广“寄递+农村电商+农特产品+农户（合作社）”的产业扶贫模式，多渠道解决农产品销售难、出村难等问题，成效初显。前期已有的成功探索将成为农村寄递物流体系从“小步快走”到“提速快跑”的重要基础。
另一方面，我国农村寄递物流体系还存在明显短板。农村地区末端服务能力不足、农产品冷链配送体系不完善、信息平台普及率低、配送成本居高不下等突出问题亟待解决。
综上，寄递物流体系在我国农业农村发展中的重要性日益凸显，立足新时代乡村振兴战略新要求、农村寄递物流发展新阶段，国务院办公厅出台《关于加快农村寄递物流体系建设的意见》，进一步明确了建设内容和重点任务，为未来发展指明方向。
（二）政策意义
——加快农村寄递物流体系建设，是乡村振兴战略高质量实施的基础支撑。2020年，我国全面建成小康社会取得伟大历史性成就，决战脱贫攻坚取得决定性胜利，而“三农”工作重心将历史性地转向全面推进乡村振兴。畅通农村寄递物流体系，归根到底目的是释放农村生产及消费潜力、促进乡村振兴。一方面，建立完善农村寄递物流体系，通过与电商企业深度合作，可进一步畅通农产品销售渠道，延伸农村产业链，推进农业产业化经营，助力农村产业振兴和农民创收增收；另一方面，畅通农村寄递物流体系可以促进城乡生产与消费的有效对接，随着电商与物流加速向农村覆盖并重塑农村社会的消费模式，数字消费将加速城乡消费市场的互动融合，逐步消除城乡二元结构，释放农村消费潜力。
——加快农村寄递物流体系建设，是更好地助力商流、畅通物流的有力推动。对商流而言，完善的基础设施网络是保障农村电商发展的关键环节，扫清阻碍工业品下行和农产品上行的“最后一公里”投递和“最初一公里”揽收难题，满足“家门口收发货”的基本条件，将进一步激活农村地区线上消费的热情，推动农村电商更快发展。对物流而言，对外通达全球是物流网络的广度，对内扎根乡村则体现了物流网络的深度，加快县乡村三级物流体系建设对实现货通天下、物畅其流、搭建完善物流网络具有重要价值。
——加快农村寄递物流体系建设，是更好地满足农村群众对美好生活向往的积极举措。《2019年中国统计年鉴》显示，农村居民家庭平均每人全年消费性支出的平均增速快于城市7.5个百分点，农村地区消费能力正迅速上升，尤其在网络消费上，甚至呈现领跑趋势。建设农村寄递物流体系，解决农村地区消费设施不足和销售渠道不畅的问题，便利农村群众生产生活，把促进行业发展与满足广大农村群众美好生活需要紧密结合起来，让农村群众通过寄递物流体系建设实现增收致富、消费升级，切实增强获得感、幸福感和安全感。
（三）政策沿革
近年来，随着国家对农村寄递物流发展的关注，从立足“三农”问题的中央一号文件，到推动农村电商与农村物流协同发展的政策方针，再到农村寄递物流专项意见的直接落实，一系列农村物流发展相关的政策陆续出台，逐层深入，逐步细化，为推进农村电商物流发展提供方向指引和政策支持。
——农村寄递物流体系逐步承担起推动乡村振兴、促进经济循环的重要角色。2014年前，中央一号文件基本是将农村物流服务体系纳入农产品流通设施和市场建设，为农产品的供给提供保障。2015年，明确提出加快转变农业发展方式，将完善全国农产品流通骨干网络，支持电商、物流等企业参与涉农电子商务平台建设作为创新农产品流通的重要手段。2016年，加强商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建设与衔接，加快完善县乡村三级物流体系，实施“快递下乡”工程被纳入促进农民收入持续较快增长的措施。2017年和2018年，加强从村到乡镇的物流体系建设，实施“快递下乡”工程成为推进农村电商发展、壮大新产业新业态、拓展农业产业链价值链的重要内容。2019年，将完善县乡村三级物流基础设施网络作为实施村庄基础设施的建设工程，农村物流网络成为补齐公共服务短板的重要基础设施。2020年及2021年，农村物流体系建设成为促进农村消费与农民持续增收的重要设施，在推动乡村振兴中的重要性更加突出。近10年来中央一号文件关于农村寄递物流体系建设的主要内容参见表2。
——从农村电商政策看，农村寄递物流从传统农产品流通网络向电商物流网络演变。随着供给侧结构性改革的持续推进，农村电商已成为农业增效、农民增收和农村繁荣的新亮点。2017年，中央一号文件首次将推进农村电商发展作为单独条目列出，快递下乡、冷链物流基础设施网络建设等都被列在该条目之下。而在此之前，快递物流体系建设基本被列在“保障农产品流通设施和市场建设”的条目之下。在支持农村电商发展的相关文件中，总是离不开寄递物流体系的建设。2017年，商务部和农业部印发《关于深化农商协作大力发展农产品电子商务的通知》，要求开展农产品出村试点和农产品电子商务标准化试点，加强农产品分等分级、加工包装、物流仓储、冷链等基础设施建设，实施农产品供应链管理。2019年9月，发改委《关于支持推进网络扶贫项目的通知》提出，扎实推进农村电商，建立完善适应农产品网络销售的支撑保障体系。农村寄递物流基础设施已经成为深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费有效对接的重要基础。近10年来中央一号文件关于农村寄递物流体系建设的主要内容参见表3。
——从快递物流相关政策看，也针对农村物流建设，提出健全网络、集约共享、降本提效等方面要求。2014年，国务院发布《物流业发展中长期规划（2014-2020年）》，奠定了我国物流业发展的核心地位，其中提出支持农村、社区、学校的物流快递公共取送点建设，鼓励交通、邮政、商贸、供销、出版物销售等开展联盟合作；整合利用现有物流资源，进一步完善存储、转运、停靠、卸货等基础设施，加强服务网络建设，提高共同配送能力。2017年，商务部等5部门印发《城乡高效配送专项行动计划（2017-2020年）》，指出要完善城乡物流网络节点，降低物流配送成本，提高物流配送效率。2018年5月1日起执行的《快递暂行条例》第十一条则明确指出，国家支持和鼓励在农村、偏远的地区完善快递服务网络，解决物流配送“最后一公里”问题。2019年交通运输部发布《关于推进乡镇服务站建设加快完善农村物流网络节点体系的意见》，明确提出了农村物流发展的新格局。此外，国家和地方也相继出台一系列与电商物流相关的专项发展规划和标准，如《关于全国电子商务物流发展专项规划（2016-2020年）》、《商贸物流“十三五”规划》、北京市地方标准《食品冷链宅配服务规范》等，这些规划和标准均对我国农村电商物流发展提出了相应要求，明确了农村电商物流发展的方向和具体的落实举措。
表1：《意见》中明确要求中国邮政集团有限公司参与的工作章节
章节：
三、体系建设
原文：
（一）强化农村邮政体系作用。在保证邮政普遍服务和特殊服务质量的前提下，加强农村邮政基础设施和服务网络共享，强化邮政网络节点重要作用。创新乡镇邮政网点运营模式，承接代收代办代缴等各类农村公共服务，实现“一点多能”，提升农村邮政基本公共服务能力。发挥邮政网络在边远地区的基础支撑作用，鼓励邮政快递企业整合末端投递资源，满足边远地区群众基本寄递需求。支持邮政企业公平参与农村寄递服务市场竞争，以市场化方式为农村电商提供寄递、仓储、金融一体化服务。
（二）健全末端共同配送体系。统筹农村地区寄递物流资源，鼓励邮政、快递、交通、供销、商贸流通等物流平台采取多种方式合作共用末端配送网络，加快推广农村寄递物流共同配送模式，有效降低农村末端寄递成本。推进不同主体之间标准互认和服务互补，在设施建设、运营维护、安全责任等方面实现有效衔接，探索相应的投资方式、服务规范和收益分配机制。鼓励企业通过数据共享、信息互联互通，提升农村寄递物流体系信息化服务能力。
（三）优化协同发展体系。强化农村寄递物流与农村电商、交通运输等融合发展。继续发挥邮政快递服务农村电商的主渠道作用，推动运输集约化、设备标准化和流程信息化，2022年6月底前在全国建设100个农村电商快递协同发展示范区，带动提升寄递物流对农村电商的定制化服务能力。鼓励各地区深入推进“四好农村路”和城乡交通运输一体化建设，合理配置城乡交通资源，完善农村客运班车代运邮件快件合作机制，宣传推广农村物流服务品牌。
（四）构建冷链寄递体系。鼓励邮政快递企业、供销合作社和其他社会资本在农产品田头市场合作建设预冷保鲜、低温分拣、冷藏仓储等设施，缩短流通时间，减少产品损耗，提升农产品流通效率和效益。引导支持邮政快递企业依托快递物流园区建设冷链仓储设施，增加冷链运输车辆，提升末端冷链配送能力，逐步建立覆盖生产流通各环节的冷链寄递物流体系。支持行业协会制定推广电商快递冷链服务标准规范，提升冷链寄递安全监管水平。邮政快递企业参与冷链物流基地建设，可按规定享受相关支持政策。
章节：
四、重点任务
原文：
（一）分类推进“快递进村”工程。在东中部农村地区，更好发挥市场配置资源的决定性作用，引导企业通过驻村设点、企业合作等方式，提升“快递进村”服务水平。在西部农村地区，更好发挥政府推动作用，引导、鼓励企业利用邮政和交通基础设施网络优势，重点开展邮政与快递、交通、供销多方合作，发挥邮政服务在农村末端寄递中的基础性作用，扩大“快递进村”覆盖范围。引导快递企业完善符合农村实际的分配激励机制，落实快递企业总部责任，保护从业人员合法权益，保障农村快递网络可持续运行。
（二）完善农产品上行发展机制。鼓励支持农村寄递物流企业立足县域特色农产品和现代农业发展需要，主动对接家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业，为农产品上行提供专业化供应链寄递服务，推动“互联网+”农产品出村进城。发挥农村邮政快递网（站）点辐射带动作用，2022年6月底前建设300个快递服务现代农业示范项目，重点支持脱贫地区乡村特色产业发展壮大，助力当地农产品外销，巩固拓展脱贫攻坚成果。
（三）加快农村寄递物流基础设施补短板。各地区依托县域邮件快件处理场地、客运站、货运站、电商仓储场地、供销合作社仓储物流设施等建设县级寄递公共配送中心；整合在村邮政、快递、供销、电商等资源，利用村内现有公共设施，建设村级寄递物流综合服务站。鼓励有条件的县、乡、村布设智能快件（信包）箱。推进乡镇邮政局（所）改造，加快农村邮路汽车化。引导快递企业总部加大农村寄递网络投资，规范管理农村寄递网点，保障网点稳定运行。统筹用好现有资金渠道或专项政策，支持农村寄递物流基础设施改造提升。
表2：近10年中央一号文件关于农村寄递物流体系建设的主要内容
2012年：《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》
加强农产品流通设施建设。支持拥有全国性经营网络的供销合作社和邮政物流、粮食流通、大型商贸企业等参与农产品批发市场、仓储物流体系的建设经营。
2013年：《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》
提高农产品流通效率。健全覆盖农产品收集、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系。支持供销合作社、大型商贸集团、邮政系统开展农产品流通。
2014年：《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》
加强农产品市场体系建设。支持产地小型农产品收集市场、集配中心建设。完善农村物流服务体系，推进农产品现代流通综合示范区创建，加快邮政系统服务“三农”综合平台建设。
2015年：《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》
创新农产品流通方式。支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设。开展电子商务进农村综合示范。
2016年：《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》
加强农产品流通设施和市场建设。加强商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建设与衔接，加快完善县乡村物流体系。实施“快递下乡”工程。
2017年：《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》
推进农村电商发展。推动商贸、供销、邮政、电商互联互通，加强从村到乡镇的物流体系建设，实施快递下乡工程。
2018年：《关于实施乡村振兴战略的意见》
构建农村一二三产业融合发展体系。支持供销、邮政及各类企业把服务网点延伸到乡村，健全农产品产销稳定衔接机制，大力建设具有广泛性的促进农村电子商务发展的基础设施。
2019年：《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》
实施村庄基础设施建设工程。完善县乡村物流基础设施网络，支持产地建设农产品贮藏保鲜、分级包装等设施，鼓励企业在县乡和具备条件的村建立物流配送网点。
2020年：《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》
发展富民乡村产业。支持供销合作社、邮政快递企业等延伸乡村物流服务网络，加强村级电商服务站点建设，推动农产品进城、工业品下乡双向流通。
2021年：《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》
全面促进农村消费。加快完善县乡村三级农村物流体系，改造提升农村寄递物流基础设施，深入推进电子商务进农村和农产品出村进城，推动城乡生产与消费有效对接。
表3：近年来农村电商与农村物流相关政策
日期：2015
发布单位：国务院
政策：《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》
农村寄递物流相关摘要：鼓励加快完善农村物流体系，加强交通运输、商贸流通、农业、供销、邮政等部门和单位及电商、快递企业对相关农村物流服务网络和设施的共享衔接，加快完善县乡村农村物流体系，鼓励多站合一、服务同网；鼓励传统农村商贸企业建设乡镇商贸中心和配送中心，发挥好邮政普遍服务的优势，发展第三方配送和共同配送，重点支持老少边穷地区物流设施建设，提高流通效率。
日期：2017
发布单位：财政部、商务部
政策：《关于开展2017年电子商务进农村综合示范工作的通知》
农村寄递物流相关摘要：聚焦农村产品上行。农产品分级、包装、预冷、初加工配送等基础设施建设；县、乡、村三级具有服务农村产品上行功能的物流配送体系建设。中央财政资金支持农村产品上行的比例原则上不低于50%。
日期：2017
发布单位：商务部、农业部
政策：《关于深化农商协作大力发展农产品电子商务的通知》
农村寄递物流相关摘要：着力突破制约农产品电子商务发展的瓶颈和问题，加快建立线上线下融合、生产流通消费高效衔接的新型农产品供应链体系，加强农产品分等分级、加工包装、物流仓储、冷链等基础设施建设，实施农产品供应链管理。
日期：2019
发布单位：发改委
政策：《关于支持推进网络扶贫项目的通知》
农村寄递物流相关摘要：扎实推进农村电商，建立完善适应农产品网络销售的供应链体系、运营服务体系和物流、仓储等支撑保障体系。
日期：2021
发布单位：商务部等17部门
政策：《关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》
农村寄递物流相关摘要：完善农产品流通骨干网。以农产品主产区、重要集散地和主销区为基础，提升产地初加工、批发和零售等环节功能，促进流通节点有效衔接，完善跨区域产销链条。综合考虑节点功能、地理位置、产销规模等因素，确定一批全国农产品骨干批发市场和骨干流通企业，带动农产品生产、运输、仓储、流通、消费等各环节信息互联互通、设施共用共享。
（作者单位：邮政研究院寄递研究所）
图表资料来源：中国政府网等
